廣東臺(tái)山海宴鎮(zhèn)海僑濕地公園的紅樹(shù)林。新華社
童章舜
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，謀劃開(kāi)展了一系列根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、開(kāi)創(chuàng)性工作，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的重要制度抓手。今年《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺(tái)，這是我國(guó)首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆�，�?biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開(kāi)啟法治化新篇章，將為生態(tài)文明建設(shè)提供更強(qiáng)更有力支撐，為美麗中國(guó)新畫(huà)卷筑牢綠色底色夯實(shí)重要制度保障。
出臺(tái)《條例》具有重要里程碑意義
從1998年起，中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程，特別是黨的十八大以來(lái)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入力度不斷加大、領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，從政策到實(shí)踐都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，政策體系的四梁八柱已經(jīng)建立。為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化水平，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)和地方積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法工作，研究起草《條例》，今年4月6日，李強(qiáng)總理簽署國(guó)務(wù)院令正式頒布�！稐l例》是近年來(lái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索的集大成者，其頒布具有里程碑意義。概括來(lái)說(shuō)，《條例》出臺(tái)具有四個(gè)方面的重要作用。
一是《條例》全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系是一個(gè)世界性難題。我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型復(fù)雜多樣，總體較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的生態(tài)保護(hù)壓力依然較大，生態(tài)文明建設(shè)正處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期�！稐l例》主動(dòng)適應(yīng)生態(tài)保護(hù)的新形勢(shì)新要求，吸收提煉經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，落實(shí)有關(guān)部門(mén)和地方政府的責(zé)任和義務(wù)，就踐行“綠水青山就是金山銀山”理念作出系統(tǒng)部署，努力讓生態(tài)保護(hù)者不吃虧、能受益。這充分體現(xiàn)了中國(guó)持之以恒、久久為功推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的信心和決心，反映了中國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，為協(xié)調(diào)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)提供了中國(guó)方案。
二是《條例》堅(jiān)定不移貫徹習(xí)近平法治思想，用制度規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)。法者，治之端也。嚴(yán)明的法治是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要保障。我國(guó)先后在環(huán)境保護(hù)法、水法、森林法、濕地保護(hù)法等多項(xiàng)法律中提出健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的要求，分門(mén)別類(lèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出具體規(guī)定。但現(xiàn)有的補(bǔ)償政策仍較為零散，不夠系統(tǒng)和全面，跨領(lǐng)域銜接、跨區(qū)域協(xié)作有待進(jìn)一步完善�！稐l例》作為基礎(chǔ)性、綜合性的行政法規(guī)，既對(duì)補(bǔ)償共性問(wèn)題作出一般規(guī)定，也兼顧特殊性，采取分層立法思路，針對(duì)不同類(lèi)型、不同領(lǐng)域補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，逐一厘清生態(tài)保護(hù)主體和受益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域、各部門(mén)補(bǔ)償工作的有效銜接和配合，推動(dòng)形成政策合力。
三是《條例》貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，注入國(guó)家區(qū)域發(fā)展的新動(dòng)能。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)資源稟賦差別之大在世界上是少有的，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出。我國(guó)從大的區(qū)域格局著眼，深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)刈匀毁Y源利用方式，提升區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平；從小的流域尺度入手，以利益補(bǔ)償為紐帶，以對(duì)價(jià)支付為核心，著力健全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索“成本共擔(dān)、合作共治、效益共享”的有效路徑�！稐l例》落實(shí)和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償政策，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品上；支持保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)開(kāi)展緊密合作，推動(dòng)地方治理向“協(xié)商合作共治”轉(zhuǎn)變；支持探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人才培訓(xùn)等多種方式，將生態(tài)與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展、生態(tài)與富民同步推進(jìn)，加快區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐。
四是《條例》貫徹以人民為中心發(fā)展思想，推動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)主體的正向激勵(lì)。生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，生態(tài)產(chǎn)品是全人類(lèi)的共同財(cái)富。近年來(lái)，隨著生活水平的提高，人民群眾對(duì)清潔的水、干凈的空氣等優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求愈發(fā)迫切。而我國(guó)生態(tài)屏障區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展相對(duì)滯后，政府財(cái)力弱，無(wú)力增加更多的保護(hù)投入，同時(shí)處在這些地區(qū)的農(nóng)牧民受保護(hù)生態(tài)的限制，工作崗位單一、收入偏低�！稐l例》立足基本國(guó)情和發(fā)展階段性特征，探索以資金補(bǔ)償作為主要激勵(lì)手段，完善和健全對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、保護(hù)主體的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)責(zé)任由外在強(qiáng)制內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)，推動(dòng)各方積極投身生態(tài)保護(hù)事業(yè)。
把握法治內(nèi)涵，準(zhǔn)確理解《條例》的核心要義
《條例》明確，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)上是協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)主體和生態(tài)受益主體利益關(guān)系的激勵(lì)性制度安排，反映的是不同主體為解決生態(tài)保護(hù)這一跨區(qū)域公共問(wèn)題由“單打獨(dú)斗”走向“合作共治”的共同訴求。在目標(biāo)定位上，《條例》堅(jiān)持發(fā)揮基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性功能，搭建起財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)捻攲又贫瓤蚣�，推�?dòng)形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期和長(zhǎng)期的制度約束。在立法思路上，《條例》堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、分類(lèi)分級(jí)原則，根據(jù)各類(lèi)補(bǔ)償?shù)牟煌攸c(diǎn)，確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的基本制度規(guī)范，提高立法的針對(duì)性和有效性。在具體內(nèi)容上，《條例》主要包括以下三個(gè)方面。
一是加強(qiáng)財(cái)政縱向補(bǔ)償，穩(wěn)定保護(hù)投入基本盤(pán)，突出有為政府作用。財(cái)政縱向補(bǔ)償在我國(guó)實(shí)施歷史最久，覆蓋范圍最廣，涉及人口最多，投入力度最大。《條例》明確了中央和地方各級(jí)政府開(kāi)展縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)的基本范圍。按“條”對(duì)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生態(tài)環(huán)境要素的分類(lèi)補(bǔ)償內(nèi)容作出規(guī)定，按“塊”對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域的補(bǔ)償作出制度安排。同時(shí)，進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)政府的職責(zé)，對(duì)補(bǔ)償辦法制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、資金分配使用等關(guān)鍵問(wèn)題作出系統(tǒng)規(guī)范。“條”與“塊”并行的補(bǔ)償方式，既是對(duì)自然資源權(quán)利人保護(hù)活動(dòng)的補(bǔ)償，也形成了對(duì)地方持續(xù)做好生態(tài)保護(hù)工作的激勵(lì)機(jī)制，兩者互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)，搭建起縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的框架。
二是探索完善地區(qū)間橫向補(bǔ)償，加強(qiáng)區(qū)域治理聯(lián)動(dòng)，織密織牢保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)。近年來(lái)，各地積極探索實(shí)踐，建立了橫跨各重點(diǎn)流域、縱貫省市縣鄉(xiāng)村的全方位、多層級(jí)橫向補(bǔ)償機(jī)制。《條例》堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，梳理總結(jié)各地開(kāi)展橫向補(bǔ)償積累的好經(jīng)驗(yàn)好做法，將實(shí)踐證明比較成熟、具有普遍適用價(jià)值的措施提煉上升為制度，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)橫向補(bǔ)償機(jī)制建立實(shí)施中的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，對(duì)癥下藥、靶向治療，聚焦補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行、補(bǔ)償方式、爭(zhēng)議解決等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，提供協(xié)議內(nèi)容的范例樣本，為地方實(shí)踐提供清晰的路徑指引和有力的制度保障。特別是在協(xié)議簽訂方面，《條例》明確上級(jí)地方政府對(duì)本地區(qū)橫向補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)推動(dòng)職責(zé)，增強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)動(dòng)力。在糾紛解決方面，明確通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁等多元化機(jī)制，妥善處理因補(bǔ)償協(xié)議履行產(chǎn)生的爭(zhēng)議，減少補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行阻力。
三是創(chuàng)新拓展市場(chǎng)化補(bǔ)償，激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力，發(fā)揮有效市場(chǎng)功能。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，需要全社會(huì)共同投入。各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織等是生態(tài)保護(hù)事業(yè)的重要力量，社會(huì)資金是政府投入的有益補(bǔ)充�！稐l例》遵循市場(chǎng)規(guī)律，明確提出政府搭臺(tái)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的補(bǔ)償路徑，通過(guò)多元化方式有效動(dòng)員和匯聚各方力量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品需求和供給精準(zhǔn)對(duì)接，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等資源權(quán)益交易機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)等相關(guān)主體積極參與，推動(dòng)市場(chǎng)化建設(shè)。吸收生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)支持生態(tài)保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，建立可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展惠益分享機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。做好與長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等相關(guān)法律的銜接，提出鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。
抓好貫徹落實(shí)，加快建成具有中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行�！绷�(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施�！薄稐l例》出臺(tái)不是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)和對(duì)今后工作的更高要求。下一步，我們將以《條例》出臺(tái)為契機(jī)，持續(xù)深化與亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)內(nèi)外各方的交流合作，積極探索創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐，攜手應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境和氣候變化挑戰(zhàn)。
一是進(jìn)一步加大真金白銀的資金投入，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)主體的獲得感。一方面盤(pán)活存量，強(qiáng)化資金績(jī)效管理，根據(jù)補(bǔ)償工作實(shí)際和中央財(cái)政情況，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適度體現(xiàn)激勵(lì)約束，推動(dòng)地方用好各領(lǐng)域補(bǔ)償政策，提高補(bǔ)償資金使用效益。另一方面拓展增量，研究加大對(duì)生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度，逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，指導(dǎo)推動(dòng)地方，在中央財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的投入力度，形成省市縣鄉(xiāng)村多層次共同投入的保護(hù)格局。
二是進(jìn)一步完善切實(shí)可行的補(bǔ)償機(jī)制，凝聚各方共建生態(tài)文明的合力。指導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡胤椒煞ㄒ?guī)，細(xì)化落實(shí)《條例》的相關(guān)規(guī)定；推動(dòng)地方建立補(bǔ)償工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)化政策銜接，及時(shí)通報(bào)工作最新進(jìn)展，研究協(xié)調(diào)有關(guān)重大問(wèn)題，推動(dòng)形成上下協(xié)同、左右聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。著力健全完善區(qū)域間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，落實(shí)《條例》要求，強(qiáng)化上一級(jí)政府的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范補(bǔ)償協(xié)議簽訂履行，推動(dòng)相關(guān)方盡快達(dá)成共識(shí)，攜手開(kāi)展治理。
三是進(jìn)一步創(chuàng)新多元并舉的補(bǔ)償模式，豐富和拓展補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵外延。改變資金補(bǔ)償?shù)膯我环绞�，積極推廣對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式。支持地方探索生態(tài)綜合補(bǔ)償，優(yōu)化補(bǔ)償資金使用方式，拓寬資金籌集渠道，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，加快綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。研究設(shè)立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)社會(huì)資金共同支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。
良好的生態(tài)環(huán)境是全人類(lèi)共同的寶貴財(cái)富。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是為全局計(jì)、為子孫謀，功在當(dāng)代、利在千秋的重要舉措。希望大家攜手努力，不斷拓展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚搩?nèi)涵和實(shí)踐外延，共同譜寫(xiě)構(gòu)建地球生命共同體的壯美篇章，共同繪就人與自然和諧共生的美好畫(huà)卷，為子孫后代建設(shè)一個(gè)綠色美麗家園。
（作者系國(guó)家發(fā)展改革委振興司司長(zhǎng)）
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